英国とEUが2018年11月25日、緊急のEU首脳会議（欧州理事会）において離脱協定案と英EUの将来関係に関する政治宣言案に合意した結果（注1）、離脱交渉は新たな段階へ向かうこととなった。当面最大の課題は英国議会が離脱協定案と政治宣言案を承認するかどうかである。テレーザ・メイ首相は来る12月11日に議会で採決を求めることを公言、与党保守党内で否決に回る離脱強硬派の勢いがますます強まる中、可決の確たる見通しは立たたず、政治的な混迷が深まるばかりである。今回の離脱協定案と政治宣言案の主要な内容は表1のとおりである。

離脱交渉が膠着した最大の課題は、EU加盟のアイルランド・英領北アイルランド国境管理問題であった。英国とEUはこの地域の国境における通関措置を含む国境管理の復活を回避し、「ベルファスト合意」を維持することを既に合意している（注2）。

表1　英EU離脱協定案・政治宣言案の概要

(出所)欧州理事会、欧州委員会、ジェトロなどの資料を基に筆者作成

合意された離脱協定では、移行期間中に英EUの将来関係の協議を進める中で、アイルランド・北アイルランド国境管理問題を解決するとしている。もし、移行期間中に将来関係に関する協定が結べない場合、移行期間を延長し、協定が発効するまで北アイルランド領を含む英国全土がEUの関税同盟に残留するという「安全策」（バックストップ）を導入するというものである。EU側は北アイルランド領のみを関税同盟に残留させる方針であったが、英国側は国が分断されてしまうと強く拒み、最終的にはEUが英国に歩み寄った。

ただ、将来関係が決着するまで関税同盟に残留し続けるという協定の内容は、「これでは英国の主権をいつまで経っても取り戻すことはできない」と主張する英議会の与党保守党の離脱強硬派を到底納得させるものでないだけに、12月11日に審議が行われる英議会内での承認に向けて火種を残すこととなった。

他方、政治宣言では、「自由貿易を推進し、規制や税関手続きで連携する」といった基本方針が盛り込まれたが、将来関係の協定の具体的な内容については、来年3月29日の英国の正式離脱後の交渉において議論が本格化することになるため、不確実性が依然として大きく、英・EUの将来関係は現時点できわめて描きにくい。

合意に向けた切迫した調整

2017年6月から始まった英・EU離脱交渉は、2019年3月29日の英国の完全離脱が迫る中、前述したアイルランド・北アイルランド国境管理問題で難航していたが、2018年11月14日、首席交渉官レベルで離脱協定案に合意に達した（注3）。欧州委員会は欧州理事会（英国を除く27か加盟国首脳で構成）に対し、英国のEUからの秩序ある離脱に関する交渉において決定的な進展が見られたとして、離脱協定交渉の妥結と次の段階へのプロセスの開始を可能とするよう勧告した。また、将来のEU英国関係に関する政治宣言の概要についても合意した（注4）。

EU側はメイ英首相が11月14日の5時間を超えるマラソン閣議で、閣内の離脱慎重派や強硬派を抑えて離脱協定案の承認を取り付けたことを評価し、11月19日に英国を除く27加盟国の閣僚会議を開催し離脱協定案を承認、11月25日に緊急欧州理事会（EU首脳会議）の開催を決めた。

他方、英国側の反発は強かった。すでに、保守党内の強硬派が「メイ降ろし」の動きを強めていたが、「この時期首相不信任は混乱をもたらし、合意なき離脱への導く」との懸念も広がる。メイ首相は11月21日、急遽ブリュッセルの欧州委員会本部を訪問し、ジャン＝クロード・ユンケル委員長と緊急会談、EU首脳会議までギリギリの調整に臨んだ。

この会談で、EUとの将来の関係の大枠を示す「政治宣言」案に原則合意したことから、11月25日の緊急EU首脳会議で正式に合意される見通しが強まった。ドナルド・トゥスク欧州理事会議長（EU大統領）も「首席交渉官レベルで合意されたほか、政治レベルでも大筋合意に至った」と述べた（注5）。

欧州産業界、合意支持するも警戒感

ところで、EU・英国産業界は今回の合意をどのように受け止めたのだろうか。

ビジネスヨーロッパ（欧州産業連盟）をはじめ、主要産業団体は相次いで離脱協定合意を支持する声明を発表している。ピエール・ガダス同連盟会長は「EU・英国双方の産業界が求める秩序ある離脱に向けた道を開く」「（移行期間についても）企業や市民が、新たな現実に備え、適応するための時間的余裕につながる」との見解を明らかにした。ただ、英国内の政治情勢に対する懸念から、依然として「（合意なし離脱など）あらゆるシナリオを想定した対策・準備」を堅持する団体もある（注6）。

他方、英国産業界は離脱協定案を支持しつつも、警戒感を解いていない。「（合意内容が）議会を通過すれば『ノー・ディール』（合意なし離脱）という悪夢から遠ざかることになる。移行期間の確保は、長く企業は最優先事項としてきた」「最終的な関係についての更なる明確さが必要で、不確実性は依然として大きいが、一方で前身に向けた大きな一歩である」（英国産業連盟キャロライン・フェアバーン事務局長）と肯定的な評価をしている（注7）。

今後の成り行き－立ちはだかる２つのハードル

EU首脳会議の合意後の成り行きがどうなるのか。2つの課題が待ち構える。1つ目は、英議会が来る12月11日の採決で承認するかどうかである。まず、保守党内の離脱強硬派の勢力がどの程度広まるかである。また、閣外協力で少数与党を支えている北アイルランド地域政党・民主統一党（DUP）がこの合意を受け入れるかどうかである。現時点では、メイ首相が離脱協定案の修正に応じない、英議会が承認しない公算が大きい。

もし、英議会で承認を得られない場合、「合意なき離脱」、「再度の国民投票」「離脱通告撤回」「内閣総辞職、再選挙」など様々なシナリオが浮上していて、政治的混乱が強まっている。

2つ目は、EU側の政治日程が来年以降の交渉の進捗のハードルにならないかということである。

2019年5月に欧州議会選挙が実施されるうえに、同年秋には欧州理事会議長（EU大統領）、欧州委員会委員長、欧州中央銀行総裁の交代時期が重なり、EUは後継者選出に忙殺される。したがって、英国はEUの新体制が発足するのを待たなければならない状況下に置かれる。それまではアイルランド・北アイルランド国境管理問題が大きく進展せず、英EUの将来関係をどうするか協議できないかもしれない（注8）。英議会が承認したとしても、依然として先行き楽観的なシナリオは描きにくいといえよう。

表2　英EU離脱交渉の行程予想

（出所）筆者作成