フラッシュ363
2018年2月28日
 

トランプ大統領のTPP復帰発言は本気なのか

 
馬田 啓一
(一財)国際貿易投資研究所 理事
杏林大学名誉教授

 

日米FTAの締結を回避し、米国のTPP復帰に向けて圧力を強めていくという日本の通商戦略のシナリオが果たしてどこまで功を奏すのか。内心は半信半疑の日本政府だったが、ここにきて、トランプ大統領のサプライズ発言がマルチとバイの日米攻防について潮目を変えるかもしれなくなった。TPP復帰は本気なのか、それとも中間選挙を睨んだトランプ流の撹乱戦術なのか。米国のTPP復帰の可能性を探ってみたい。

1.トランプ大統領のTPP復帰発言の真意

トランプ大統領は今年1月26日、スイスの世界経済フォーラム年次総会(ダボス会議)での演説において、再交渉を条件にTPP復帰の可能性に言及し、「米国第一」に基づき二国間交渉を基本としつつも、米国の利益になるならば多国間交渉も除外しないとの考えを表明した。しかし、その直後31日に行われた一般教書演説においては、貿易不均衡是正の重要性に言及したものの、TPPについては一切触れていない。

TPP復帰についてどこまで本気なのか、その真意がまだはっきりとは分からない。G7やG20のサミットのときと同じように保護主義的な主張を繰り返せば、間違いなくダボス会議の出席者たちから批判の集中砲火を浴びたであろう。それを嫌ったトランプ大統領が、逆にこのタイミングを狙って会議の主役として自分に注目が集まるようにサプライズ発言をしたとの穿った見方もできる。

楽観は禁物だが、満更口から出まかせとも思えず、トランプ政権の通商政策はここにきて軌道修正する可能性もでてきた。背景には、米国の二国間主義にもとづく通商政策がうまくいっていないことへのトランプ大統領の苛立ちがある。さらには、まとまらないと踏んでいた米国抜きのTPP11が最終合意に達したことへの焦りもある。米国の産業界からの突き上げによって、今年秋に行われる米議会の中間選挙を意識して苦肉の対応をとらざるをえなかったのだろう。

2.行き詰まっているトランプ政権の通商政策

トランプ政権は貿易不均衡の是正のために「力ずくの通商政策」を進めようとしている。それは多国間交渉よりも二国間交渉を重視する姿勢をみればわかる。相手の弱みに付け込んで何でも取引材料にして、強引に米国の言いなりにさせようとするエゴむき出しの通商政策をとるつもりだ。

その背景には、米国の生産と雇用を守るため、二国間の貿易赤字削減が必要だとするトランプ政権の誤った認識がある。貿易赤字の削減を主張するトランプ大統領が昨年3月末、中国や日本、ドイツ、メキシコなど対米黒字国を対象にその要因分析を命じる大統領令に署名した。

商務省とUSTRによる分析結果をもとに、NAFTA(北米自由貿易協定)や米韓FTAの再交渉、中国や日本などとの二国間交渉で圧力を強めていき、アンチダンピング税や相殺関税、通商法301条の発動など、不公正貿易に対する対抗措置を正当化する狙いがあるとみられる。トランプ政権は、米国の貿易赤字が貿易相手国の不公正な貿易によるものであれば、米国は輸入を制限する保護主義的な措置も辞さない構えだ。

しかし、この1年を振り返えれば、二国間主義をベースとした米国の通商政策は何も成果が出ていない。トランプ大統領が選挙中に公約として掲げていたTPP離脱は達成したものの、北米自由貿易協定(NAFTA)の再交渉は膠着状態に陥り、米韓FTAの再交渉はまだ始まったばかりだ。貿易不均衡の是正に向けた対中圧力も、したたかな中国に上手にかわされて米国の思い通りには進んでいない。挙句の果てに、なりふり構わずWTO違反も覚悟で、国防条項とも呼ばれる通商拡大法232条にもとづき鉄鋼輸入を制限しようとしている。トランプ政権の通商政策は思い通りとならず、行き詰まっている。

3.通商秩序を揺るがす米国の二国間主義

二国間主義を重視するトランプ政権は、TPPから離脱する代わりに、主要な貿易相手国とは二国間FTAを締結していくと言い出している。しかし、それはメガFTA時代の潮流に逆らうものであり、周回遅れの発想だ。企業のグローバル・サプライチェーン(供給網)を分断させ、使い勝手の悪い二国間FTAに飽き足らず、メガFTAのTPP締結を強く望んだのは米産業界ではないか。

サプライチェーンのグローバル化に伴い、二国間FTAの限界も明らかとなっている。二国間FTAでは、サプライチェーンが展開される国の一部しかカバーされない。サプライチェーンをカバーするために複数の二国間FTAを締結すると、「スパゲティ・ボウル現象」が生じてしまう。FTAごとにルール(例えば、原産地規則)が異なれば、企業にとっては煩雑なものとなる。サプライチェーン全体をカバーするには、メガFTAが必要だ。グローバルなサプライチェーンの効率化という点からみると、メガFTAによってルールが収斂・統一されていくことのメリットは大きい。

トランプ政権は、TPP参加国を対象にアジア太平洋における米国をハブとする二国間FTA網の構築を進めるつもりだ。しかし、このトランプ政権の二国間主義にもとづくFTA戦略は、日本にとってとんだ有難迷惑である。日本が目指すのは、アジア太平洋に拡がる日本企業のグローバルなサプライチェーンを包み込むメガFTAの実現である。米国による二国間FTAのネットワーク構築は、これを阻害する。アジア太平洋におけるサプライチェーンを分断しかねないからだ。

4.米国の暴走に対する日本の対応:4つのフロント

どうすればトランプ政権の暴走を抑え、自由貿易体制の枠組みの中に引き止めることができるだろうか。目下、それが日本の通商戦略の最重要課題となっている。日本の通商戦略を説明するキーワードが、「4つのフロント」である。それは、日本が高いレベルのルールづくりを目指し、TPP11、日EU・EPA、RCEP、日米経済対話の4つの交渉をセットにして同時に進めていくという「4正面作戦」のことだ。

TPP11や日EUEPA、さらにはRCEP(東アジア地域包括的経済連携)の発効によって、アジア太平洋から締め出されるのではないかと米国を焦らせる一方、日米経済対話を利用してTPPに復帰するよう米国を説得するというのが、日本の通商シナリオである。日本が米国の尻に火をつけることができれば、米国のTPP復帰の可能性が高まる。

トランプショックから1年、4つのフロントからなる日本の通商戦略は、日EU・EPAとTPP11の2つについては一応の成果を上げた。日EU・EPA交渉は2017年7月に大枠合意、12月に妥結。米国抜きのTPP11交渉は11月に大筋合意、18年1月に最終合意に達した。

今後は、日EU・EPAとTPP11の早期の署名と発効を目指すとともに、残る2つ、RCEP交渉と日米経済対話で首尾よく成果を上げることが、日本の通商戦略における当面の課題となっている。

5.トランプ政権を焦らせたTPP11の最終合意

日本が当初消極的だった米国抜きのTPP11に舵を切ったのはなぜか。米国への説得工作が不調に終わり、TPPが塩漬けのまま時間が過ぎていくと、TPP11か国の結束が緩み、TPPからのドミノ離れが生じる恐れがあったからだ。このため、TPP11の早期発効に向けた協議を通じてTPPへの求心力を維持しようと考えた。もちろん、多国間でなく二国間の交渉に重点を置くトランプ政権を牽制する狙いもあった。

難航が予想されたTPP11の交渉は、離脱した米国の要求で盛り込まれた一部の項目(22項目のうち半数は著作権や特許など知的財産関連)について、米国が復帰するまで実施を一時凍結するという形で決着した(注1)。「凍結」という形で米国絡みの項目を棚上げした措置は、各国の修正要求を絞り込むための有効な手段となったが、それだけではない。深読みすれば、TPP11のスタート地点を後ろに下げることによって、米国がTPP復帰する際にとんでもない修正要求を言い出さないように牽制するする狙いも見えてくる。

TPP11の最終合意に向けて日本が調整役として強いリーダーシップを発揮したことは高く評価できる。日本の外交もこれで「一皮むけた」といっても過言でない。火事場泥棒とまでは言わないが、カナダが大筋合意の土壇場になって文化保護の例外扱いなどを求め、早期の合意と署名にも異議を唱えるという波乱もあったが、日本による説得が功を奏して今年3月8日にチリで署名が行われることになった(注2)。

煮え切らないカナダの姿勢の背景には、トランプ政権の厳しい見直し要求で難航するNAFTA再交渉が絡んでいた。TPP11よりもNAFTAを優先するカナダは、TPP以上の譲歩を迫る米国を警戒し、TPP11の合意内容には縛られたくないというのが本音だった。

TPP11については、ロス米商務長官が講演等で最終合意は実現しないとの認識を示すなど、3月上旬の署名は不透明との見方が多かった。そうした中で、1月23日に東京でTPP11の首席交渉官会合が開かれたが、日本の交渉官も当日までカナダがどっちに転ぶかは全くわからなかったらしい。日本政府はカナダが最後まで署名を拒絶すれば、TPP10でスタートする腹積もりであった。結局、落としどころとしては協定本体には触らず、米国が復帰するまでの例外として付属文書(サイドレター)に明記する形がとられたようだ。

カナダの乱心でTPP11の交渉はうまくいかないだろうと、米国は高をくくっていた。しかし、日本が中心となって、「一部凍結」という形で着地点を見つけ、TPP11の交渉をまとめ上げた。想定外のTPP11が署名にこぎつけたので、トランプ大統領はさぞかし焦ったことだろう。産業界からはNAFTAもTPPもうまくいかないことへの批判が噴出し、それが中間選挙に悪影響をもたらすとの危機感から何とか取り繕わなければならず、追い込まれた挙句、条件付きのTPP復帰という苦肉の策が出たとみられる。

6.日EU・EPAは「ストップ・ザ・トランプ」が追い風

日本とEUのEPA(経済連携協定)交渉も当初難航が予想されていたが、ブレグジット(英国のEU離脱)が日EU・EPAの交渉にプラスに働いた。EUは英国との離脱交渉に専念するために、並行して進められていた日EU・EPAを先に終わらせたいと考えたからだ。

さらに、「ストップ・ザ・トランプ」も追い風となった。米国が昨年3月のG20財務相・中銀総裁会議で「保護貿易への対抗」という文言削除を求めるなど保護主義的な動きを強めたことで、日本とEUはトランプ政権を牽制する狙いから日EU・EPAの締結を急がせた。ただ、昨年7月の日EU・EPAの大枠合意後も、投資紛争ルールの問題について日EUの溝が埋まらなかった。そのため、日本とEUはこれを棚上げすることで昨年12月に最終合意が実現した。

日EU・EPAの大枠合意はドイツでのG20首脳会議の直前、最終合意もアルゼンチンでのWTO閣僚会議の直前を狙ったものであった。それは、メガFTAを否定しWTO協定にも異議を唱え、保護主義への動きを強めるトランプ政権を何とか自由貿易体制の枠組みにつなぎ止めておきたかったからだ。

日EU・EPAが発効すれば、TPPから離脱した米国は日本市場におけるEUとの競争で完全に不利な状況に追い込まれる。この状況に米産業界が黙っていられるはずはないだろう。

7.RCEP交渉の早期決着の落としどころ

ASEAN設立50周年の節目を迎えた昨年、議長国として具体的な成果をアピールしたいASEANはRCEP交渉の大筋合意に意欲を示していたが、各国主張の隔たりはなお大きく、昨年末としてきた合意目標を先送りすることになった。

市場アクセスの改善をめぐっては、高い水準の貿易自由化を求める日本や豪州に対して、国内の保護を優先する中国やインドが慎重な姿勢を崩していない。ルールに関する交渉でも、これまで合意できたのは経済協力と中小企業の2分野にとどまる。知的財産の保護、電子商取引、貿易円滑化などの重要なルールについてはまだ溝が埋まっていない。

このため、質の高いルールを実現するため、日本は、各国の異なる発展段階も踏まえ、猶予期間を設けるなどの柔軟性措置を提案する一方、キャパシティ・ビルディング(能力構築)の支援を行っていく考えである。

昨年11月に開催されたRCEP首脳会議の共同声明では、交渉の妥結に向けて一層努力することが表明されたが、目標期限は示されなかった。これを深読みすれば、今年中の妥結も怪しいということだろう。

日本が米国の尻に火をつける、すなわち、TPP11や日EU・EPAに加えRCEPの合意によって米国に圧力をかけ、TPP復帰を促したいのであれば、高いレベルのRCEPにいつまでも固執し、いたずらに交渉を長引かせることは決して得策ではない。

今年中の妥結を目指すのであれば、RCEP交渉の落としどころは折衷案しかない。「RCEPはAECを超えられない」というRCEPの制約を十分考慮すれば、例えば、ASEAN経済共同体(AEC)の合意に倣って、食い逃げされないような形で二段構えのAEC方式(RCEP2018とRCEP2025)の合意案も検討すべきだろう。

8.TPPジレンマに陥ったトランプ政権:日本にとって吉か凶か

TPPの経済的、戦略的意義を理解し、TPPに復帰したいと思っても、トランプ大統領としては、これまで「TPPはひどい協定だ」と言ってきた手前、「米国にとって良い協定になった」という恰好をとらずにTPPに復帰すれば、トランプ支持者から裏切り者にされる。このTPPジレンマによって、米国のTPP復帰は再交渉が条件となってしまった。

日本は米国のTPP復帰検討を歓迎するが、再交渉には否定的である。まずはTPP11の発効を再優先にし、その後にTPP11の拡大(米国の復帰、新規参加国の受け入れ)を進める方針である。

TPP11は、11カ国が署名した後に6カ国で批准されれば60日以内に発効する。発効されたTPPに参加したい場合、各国の承認が必要となる。その結果、日本がTPP交渉への参加のため米国との事前協議で苦い思いをしたように、今度は米国の立場が弱くなり、TPP11か国との力関係が逆転する。この点については米国もわかっており、だからこそ焦ったのだ。

米国のTPP復帰への道筋については強気の意見もある。日本は米国に対し泰然として動かず、米国が頭をさげてTPPに参加したいと言ってくるのを、ふんぞり返って待っていればよいのか。だが、面子を意識にするトランプ大統領は頭を下げてまでTPPへの復帰を選ばないだろう。TPPの代りに強引に日米FTAの締結を日本に迫ってくるにちがいない。そうなれば日米経済対話も大荒れとなる。日米FTA交渉に対する日本の覚悟が問われている。

9.予断許さぬ日米経済対話の行方:TPPと日米FTAの分岐点

日米経済対話は過去2回行われているが、これからが本番だ。TPPから離脱した米国は、TPPに代わる日米FTAの締結が必要だと考えているが、すぐに日米FTA交渉が開始される状況にはない。NAFTAと米韓FTAの再交渉、大幅な対米貿易黒字を抱える中国との二国間交渉を進めなければならない米国にとって、日米FTAの優先順位はそれらよりも低い。現在のUSTRの不十分な陣容では、今はとても日米FTAにまで手が回らない。

米国はとりあえず、時間のかかる日米FTAの交渉よりも、今年秋の中間選挙を睨んで目に見える短期的な成果を求めてくるだろう。米国が対日貿易赤字の削減を理由に、日本に厳しい市場開放要求を迫ってくることは間違いない。牛肉など農産物や自動車、薬価制度が短期決戦の標的になりそうだ。

貿易交渉だけに集中すれば、米国から厳しい要求を突き付けられる。そこで、インフラ開発やエネルギーなど分野別の日米協力によって米国の圧力を弱めたいというのが、日本政府の本音だ。魚心あれば水心、これがトランプ政権に通用するのか。経済協力の案件をいくら提示しても、対日要求は手加減しないだろう。果たして日本の思惑通りに協議が進むのか。

どのような決着となるか予断を許さないが、いずれにせよ、中間選挙が終われば、日米経済対話の場でTPPと日米FTAをめぐって日米が激しくぶつかり合うことが想定される。米国は日米FTAの交渉開始を要求してくるだろう。そうなったら、日本はどうすべきか。日米FTA交渉の問題をのらりくらりと長期戦に持ち込み、最終的に米国のTPP復帰に結び付けるような戦術をとればよい。日米FTAの交渉に時間をかけるより、手っ取り早くTPPに復帰した方が米国にとって得策だと思わせることができたら大成功だ。

今回のトランプ発言を受けて、日本は日米経済対話の場で米国のTPP復帰を取り上げ易くなった。TPPと日米FTAをめぐり日米の思惑が異なる中で、日本としては日米FTAの問題をすり替えるための口実を掴んだと言える。

日本はしたたかに再交渉の余地はないと米国を突き放す一方で、最後に効果的なタイミングでトランプ大統領に対して安倍首相から助け船を出すという手の込んだ演出が必要だ。トランプ大統領にとって「渡りに船」となるようなお膳立てをすることが出来れば、調整役として日本の外交はもう一皮むけることができる。

米国のTPP復帰の可能性については、「渡りに船」となるような落としどころを考えて、「裏ワザ」といえる妙案を打ち出せるかが成否のカギとなる。ガラス細工を壊さないように整形手術は避けて、衣替えと厚化粧を行った新装TPPの成立が落としどころとなるだろう。

 

1) 大筋合意では、①国有企業の扱い(マレーシア)、②石炭産業のサービス・投資(ブルネイ)、③労働に関する紛争解決(ベトナム)、④文化例外(カナダ)の4項目が継続協議となった。このうち、①と②は凍結項目に追加、③と④は発効後に各国とサイドレターを取り交わすことで最終合意した。
2) TPP11の正式名称は、「包括的及び先進的な環太平洋パートナーシップ協定(CPTPP:Comprehensive and Progressive Agreement Trans Pacific Partnership)」で、全7条という短い協定である。

参考文献
馬田啓一「米国のTPP離脱の衝撃:トランプは本当に墓穴を掘るのか」国際貿易投資研究所『フラッシュ』2016年12月、No.310。
馬田啓一「日本の対米通商戦略に死角はないか:日米経済対話の落とし穴」国際貿易投資研究所『フラッシュ』2017年4月、No.333。
馬田啓一「トランプショックとアジア太平洋の経済統合の行方」、霞山会『東亜』2017年6月、No600。
馬田啓一「アジア太平洋の通商秩序を揺るがすトランプ米政権」、国際貿易投資研究所『世界経済評論』2018年3月・4月号(2月刊)。
浦田秀次郎・ピーターペトリ「TPP11の行方」、日本経済新聞「経済教室」2017年11月6日。
木村福成「TPP合意後の課題(上)」、日本経済新聞「経済教室」2017年12月14日。
菅原淳一「TPP署名と今後の展望」、みずほ総合研究所『みずほインサイト』2018年2月15日。
中川淳司「トランプ政権2年目の通商政策」、日本経済新聞「経済教室」2018年2月12日。