フラッシュ491
2021年7月29日
 

WTO改革と日本

 
安部 憲明
(一財)国際貿易投資研究所 客員研究員
外務省経済局国際貿易課長

 

第12回WTO閣僚会議(MC12:2021年11月30日~12月4日予定)まで、残り4か月となった。WTOが、事実上の夏季休暇に入る前の7月27日、28日には、一般理事会(常駐代表者間の定期会合)が開かれ、年末の成果も念頭にWTO改革の幅広い分野に関し、164の加盟国は包括的に議論を交わした。

本稿では、秋からの交渉本格化を前に、政府の実務担当者の視座から一歩引いて、日本にとりなぜWTO改革は重要なのか、なぜ意欲的に取り組む意義があるのかを改めて論じることとしたい。以下、多角的貿易体制を動揺させているいくつかの要因を読み解きつつ、WTO改革は多角的貿易システム自身が、こうした世界経済の趨勢的変化に適応する試みに他ならないと認識した上で、年末の閣僚会議に向けたいくつかの主要分野における議論の現状を概観した後、日本がこれに貢献すべき理由を考えたい。

なお、本稿で述べる意見はすべて筆者個人によるものであり、筆者が属する組織の立場を示すものではない。

1.WTOを取り巻く5つの底流:もうナイーブな時代には戻れない

自由貿易主義は、経済効率に加え、平和・安定を推進する効用の観点からも、引き続き基本的には「是」とされる原則であろう。しかし、それをナイーブに信奉できる時代ではもはやない。5つの大きな底流が、戦後のGATT/WTOを中核とする多角的貿易体制の前提を動揺させているように思われるからだ。

第一の底流は、物・サービス・人のグローバリゼーションが生む様々な弊害・リスクの増大だ。企業間や国内の格差拡大、税源浸食・利益移転、投資先での人権侵害・環境汚染、サイバー犯罪等である。こうした「市場の失敗」に対して、国際協調に基づくより能動的な政策的介入・規制の枠組が益々必要になっている。

第二は、経済安保上の懸念の高まりである。デジタル経済の進展や新型コロナは、特に、半導体や医薬品等のサプライチェーン(供給網)の脆弱性を浮き彫りにした。WTO協定上の最恵国待遇や内国民待遇といった「原則」に対し、国家の安全保障や国民の生命・健康等の「例外」を援用する事例が多発している。さらに米中経済圏の「デカップリング(分離)」論は、自由貿易に本質的に対峙する考え方であるが、経済安保の観点から貿易制限の対象品目や方法によっては正当化され、実際の政策として現実味を帯びていく可能性がある。

第三は、貿易を巡る課題の複雑化である。WTOの「何でも屋」化は今に始まったことではないが、貿易と他の政策領域(開発、環境、女性、保健、人権等)が相互連関し議論される傾向が強まっている。例えば、「貿易と環境」というテーマに関しては、後述するようにSDGs目標14に基づく漁業補助金規律が交渉中である。また、各国が炭素排出ゼロを達成すべく導入し始めている炭素国境調整措置は、温室効果ガス削減措置が不十分な国からの輸入物品に対する課税等が国内産品を優遇する効果があり、WTO整合性の切り口から、最恵国待遇や内国民待遇の原則に反する疑いがあると指摘されている。さらに、「貿易と人権」の括りでは、米当局による中国新疆ウイグル自治区産の原料の加工が疑われる製品の輸入禁止等などに見られるように、サプライチェーン上で企業の「デュー・ディリジェンス(人権等に適切な注意を払う義務)」が厳しく問われている。

第四は、途上国の経済発展と、それに伴う政治的影響力の向上である。これは、WTOの文脈では少なくとも2つの側面を含意する。一つは、公平な競争環境(レベル・プレーイング・フィールド)の確保の文脈で、「途上国」地位の見直し(後述)や貿易歪曲的措置(産業補助金や国有企業)への規律の検討が喫緊になっているということだ。もう一つは、全164加盟国によるコンセンサス(全会一致)という一目瞭然の無理を克服すべく「プルリラテラル(複数の有志国)」の合意でルールを先行確立しようとの試みが、後述する電子商取引や投資円滑化等の分野で進んでいることである。ただし、比較的高い自由化水準のプルリ協定から「置いてきぼり」をくらう形になる途上国を中心に、WTOの普遍性や権利義務関係の平等性のあからさまな否定だとして反対する意見も根強い。

第五は、政治的目的を達成するための一方的貿易手段の横行である。GATT/WTO体制の下では、経済活動は市場に、問題は淡々とルールに基づき解決、貿易問題の政治化はタブーというのが基本精神であった。ところが、多角的貿易体制の下で深化した相互依存関係をむしろ「逆手」に取り、国内法に基づく一方的な輸出入規制や合併審査等を特定の政治目的を実現する道具に悪用する動きが見られる。最近では、中国政府が豪州産の大麦やワインに対してとったアンチ・ダンピング課税等は、新型コロナの徹底した原因究明を求める豪州政府の方針への経済的威圧だとの見方がある。

以上のように、もはや、自由貿易主義やグローバリズムを無邪気に主唱して済む時代ではない。より賢く強靱な自由貿易の考え方やシステム再構築することは時代の要請であり、WTO改革とは、多角的貿易システムがこうした国際情勢の趨勢的変化に自らを適応させる試みに他ならない。

2.万能薬なき困難な改革

WTOは2019年に創設25周年を迎えたが、祝賀ムードにはほど遠かった。上記5つの底流にも起因し、WTOに本来期待される3つの役割を思うように果たせていないからだ。すなわち、(1)交渉・立法機能(新しい世界経済の実態に対応したルールを作る)、(2)履行監視・実施機能(各国の貿易政策や法令等がWTO協定に違反していないか透明性の維持・向上を図る)、(3)紛争解決機能(ルールを当てはめて国家間の事案を解決する)の三大機能が負の連鎖にある(注1)。スポーツ競技に例えれば、ルールブックが古いための、プレーが違反かも不明確なので選手はルールを守る気も萎えがちで、さらにレフリーは笛を吹けないという状況だ。このトリレンマを反転させるためには包括的な改革が必要である。

それぞれの機能回復に向けた取組の現状は、次のとおりである。

(1)交渉・立法機能:ルールブックを新しく

(ア) デジタル貿易
急速な進展に対応する電子商取引を律するためのルール作りはビジネスの関心も高く、WTO加盟国の間でも喫緊の課題と認識されている(注2)。第11回WTO閣僚会議(2018年、アルゼンチン)で複数国が合意した共同声明に基づく取組(JSI: Joint Statement Initiative)のひとつであり、最初から全会一致の「マルチ」ではなく「プルリ」枠組を目指して開始された。電子商取引交渉には現在86か国が交渉に参加する一方、インドや南ア等は交渉に未参加である。日本は、豪州とシンガポールと共同議長として交渉を牽引していることもあり、各国の立場・主張を熟知する立場にあるが、当局の強い規制権限を求める立場、プライバシー保護や企業間の競争を求める立場、イノベーションや自由化を求める立場がせめぎ合い、着地点を見出すのは容易ではない。2020年末、主要論点とそれらに関する交渉参加各国の立場を盛り込んだ「統合テキスト」を作成し、それに基づき分野毎に専門家間で交渉を進め、「MC12までに実質的な進捗」(2019年にG20大阪サミットの際に日本が主催した特別会合における共同声明)を目指している(注3)。

(イ) 「途上国」地位
途上国には、各種義務(例えば、農業補助金削減義務)の減免が認められる。WTO協定上定義はなし。約3分の2の加盟国は加盟時に「特別のかつ差異ある待遇(Special and Differential Treatment)」を自己申告し、引き続き享受している。「先進国クラブ」と呼ばれるOECD加盟国(メキシコ、チリ、イスラエル等)やG20メンバー(中国、サウジアラビア等)もWTOでは「途上国」という「逆差別」は可及的速やかに是正する必要がある。2018年以降、台湾、シンガポール、韓国、ブラジル等が地位を放棄した。今後、「途上国」待遇は、真に必要な国が必要最小限の分野と程度で認められるべきであるというのが、日本をはじめとする多くの先進国側の基本的立場である。

(ウ) 新型コロナ
「貿易と保健」のテーマの代表例となった感がある。WTOは、新型コロナの世界的感染拡大の際には、各国政府がとったマスクや医療用品の輸出禁止措置等を迅速かつ正確にWTOに通報することを奨励し、その情報公開に努めた(注4)。また、貿易制限的措置により、必需物品のひっ迫を防げなかった経験から得た教訓をバネに新たなルール作りに取り組んでいる。例えば、日本やカナダ、EU等14か国が参加する「オタワグループ」は、国民の安全・健康を図るために、マスクやワクチンなどを国内で囲う措置が例外的に許容されるための厳しい要件(輸出制限措置は、対象物品を限定し、規制目的に相応した手段でなければならず、根拠法令等を公開し、WTOに迅速に通報するなど高い透明性を確保しなければならない)をルール化しようと提案している。また、インドや南アを急先鋒とする途上国は、製薬業界を抱える先進国側に対し、世界各国でのワクチン製造・供給拡大を図る方策として「ワクチンの製造に関する上の知的財産権の保護を一時放棄(ウェイバー)せよ」と要求している。これは、WTO協定の規定や運用の見直しの各種提案につながっており日本は建設的に議論に参加している(注5)。

(エ) 漁業補助金
SDGs目標14は、2020年までに、違法・無報告・無規制(IUU)漁業と過剰漁獲につながる補助金の禁止を掲げている(注6)。これを受け、WTOは議論を開始したが、新型コロナもあり目標年限を過ぎた2021年になって、ようやく条文に基づく交渉を開始した(注7)。「貿易と環境」のテーマのひとつであると言ってよい。今のところ、各国が現在保有する資源の多寡や漁獲能力をどのように定量的に把握し、禁止補助金の対象及び例外をどう明確化し、沿岸国と船舶の旗国各々管轄権をどのように画定するか等の重要論点を巡り交渉は続いている。WTO事務局長は、MC12の前に改革全体の気運を高める狙いもあり、7月15日に自らが議長を務める貿易交渉委員会(TNC)の閣僚会合を主催したが、ここでは合意には至らず継続審議となった(注8)。

(オ) その他

  • 農業分野に関しては、昔日の激しい自由化交渉は後景に退き、MC12では、緊急事態における輸出入規制の要件化や透明性向上(貿易制限措置の通報を励行させるための制度改善や途上国支援)が焦点となる見通しである。
  • 投資円滑化については、各国が国内法令等に基づき設ける許認可手続の簡素化や透明性向上を義務づける内容のルール作りを目指している。円滑化の内容・水準は、我が国が二国間又は地域で締結する経済連携協定(EPA)や投資協定に比べ劣るものの、我が国に投資協定等を未締結の国・地域を含む104の加盟国が条文交渉に参加しており、我が国の投資家にとり投資環境の改善・底上げに資する意義がある。
  • サービス分野の国内規制に関するルール作りついては、現在64の加盟国が、サービス業の許認可等に係る国内手続の整備や関連法令公表について加盟国が守るべき指針、満たすべき要件を交渉している。7月20日、米国通商代表が、前政権の政策見直しの結果として、「エンジニアや建築家、環境コンサルタントなど米国の専門家や、小売り、速達、金融等の分野の米企業が海外で免許を取得する際の透明性と公平性を改善する機会になる」として交渉参加を表明したのは、米政権のWTOの交渉機能強化の努力への積極姿勢として前向きのシグナルである(注9)。
  • 中小零細企業については、グローバル・バリュー・チェーン(GVC)への参加促進を目的として、各国が中小零細企業への情報提供や貿易円滑化等を合意・約束すべく90加盟国が交渉を進めている。

(2)履行監視・実施機能:各国の政策や措置をガラス張りに

貿易に関連する政策や国内法令の森羅万象をWTOに迅速かつ正確に通報するのは、多くの加盟国にとって必ずしも容易ではない。各国政府の措置の透明性を高めるための方策として加盟国は次のような方策を検討している。

第一は、国別貿易政策審査(TPR: Trade Policy Review)のさらなる活性化である。TPRとは、加盟国が定期的に、自らの貿易政策・慣行の現状を説明し、質疑応答を通じて、各国の理解を深め、その透明性を確保する制度だ。日本の場合、米国、中国、EUと同じく3年毎の頻度で行われ、昨年7月に実施した際には、事前に25加盟国から650問もの質問が寄せられ、霞が関の関係省庁が所管する質問について逐一書面で回答を行った上で、さらに2日間のオンライン会合における集中的な審査にさらされた(注10)。比較的透明性の高いと評価される日本であるが、それでも貿易政策や慣行の「ガラス張り」は大変な作業であることを実感した次第である。

第二は、通報義務の強化だ。通報制度の実効性を高める観点から、アメとムチを組み合わせた先進国側の提案が目下議論されている。途上国を念頭に義務を実施する上での移行期間を認め、通報を行うための体制整備に係る人材育成や制度構築を行う(アメ)。その代わりに、義務を怠る国に対しては、WTOにある各種委員会やその下の作業部会の議長ポストに就任する権利を凍結するといった不利益措置(ムチ)を課す内容である。

(3)紛争解決機能

二審制のWTO紛争手続制度のいわば「最終審」である上級委員会は、WTO発足当時、ルールに基づく多角的貿易体制の「王冠の宝石(crown jewel)」と称されたが2019年12月以降、麻痺したままである。大きな構図で言えば、米国及び欧州連合(EU)の根本的考え方の違いが背景にある。欧州は、上級委の司法機関化を志向し、これまでの上級委の業績に基本的に不満はない。これに対し、米国は上級委のこれまでの実行は、WTO紛争手続了解(DSU)からの権限踰越(overreach)であると批判する。すなわち、第一に、上級委の審査は、協定上定められた審査期限(90日)を超えるのが常態化していること。第2に、上級委が過去のケースで示した判断の論理や考え方が、その後の似たようなケースでも同委の判断を基本的に縛ること(「先例の拘束性」)。米国は、これを、上級委がWTO協定の法解釈を固定し権威づけ、加盟国を完全に脇に追いやってきたと批判する。第3は、第1審に当たる「パネル」が専属的に行うとされる事実認定を上級委が再度やり直していることである。これらを含む上級委の実行について、米国は上級委が本来の個別の紛争事案の解決という権能を超えて、実質的な立法行為まで行ってきたものであると厳しく批判し、改革の必要性を訴えてきた。2019年12月に、米国が上級委員の指名を拒否し欠員が生じて以降、現在も機能不全が続いている。2021年の米新政権発足による政策変更に期待する声もあったが、米国内ではこうした懸念は超党派で共有されるとも言われており、米政府はWTO紛争解決手続の望ましい姿や改革案について検討している(注11)。

3.日本が改革を主導できる4つの理由

以上のように、WTO改革は多岐にわたるので、ある日の会議場での握手と拍手で達成できるものではない。国際社会が、ルールに基づく多角的貿易体制の維持と強化に粘り強く取り組み、各国が身を切る覚悟も必要である。困難な課題であるが、日本は以下の観点から改革の進展に貢献する意思と能力があると考える。

第一に、日本ほど、GATT/WTO体制下での便益と費用の両面を最もよく認識する来歴(トラック・レコード)を有する国はないのではないか。度重なるラウンド交渉を通じた市場開放による恩恵と同時に、農業を含め国内構造改革の「痛み」も経験してきた。また、多くの日本企業が、輸出や直接投資・サプライチェーンの世界的な展開を通じ、近年も、ルールがなく又はルールが守られない(法の支配が担保されない中国市場を念頭に)不公正なビジネス環境での各種リスクに晒されている。日本は官民ともに、WTOが本来果たすべき交渉・履行・紛争解決のいずれの機能回復についても利害関係の程度が高いと言える。

第二に、日本ほど、ドーハラウンド交渉の停滞を尻目に、二国間及び地域における経済連携を戦略的に推進してきた国はない。ルール作りを牽引する資格が有るということを意味する。特に、最近は、新しい分野(デジタル、労働、環境、女性等)における高い自由化水準の協定を果敢に締結してきた。事実、TPP、日EU、日英、RCEP等の実績は、WTO電子商取引ルール交渉でも共同議長として主導権を発揮する素地になっている。

第三に、日本の途上国支援の経験と実績である。途上国の義務の受け入れが、漁業補助金や通報制度等の様々な交渉分野における合意のカギとなっている。二国間及び国際機関を通じた各種支援に長けた日本は、特に、自由化義務履行のための制度改革、人材育成支援におけるノウハウを発揮することが期待されている。この関連で、例えば、2003年に日越投資協定の締結と表裏一体で、ベトナムが協定に定められた義務を履行し、もって投資環境改善や産業競争力向上を実現するための支援を目的として設置した「日越共同イニシアティブ」は、グッドプラクティスの一例となり得ると考える(注12)。

第四に、日本の多国間協調でのアジェンダ設定能力である。異なる国際機関やフォーラムを特性に応じて重層的に活用できるポジションは、例えば、OECDやTPPで先進的スタンダードの策定と実施に参画する一方、インド・太平洋諸国とはAPEC、RCEP等の枠組で一層の貿易拡充を図る点に象徴的に表れている。また、G7において、産業補助金等の貿易歪曲的な政策や慣行、「途上国」地位、強制労働等の問題を議論する一方、中国やインドも参加するG20では、国際課税、開発金融(質の高いインフラ投資)等の国際ガバナンスの幅広いテーマを議論するというように、国際フォーラムの使い分けを行う有利な立場にある。以上の枠組のほかにも、世界関税機構(WCO)の御厨邦雄事務総局長や、アジア開発銀行の浅川雅嗣総裁のトップとの緊密な連携や、世銀・国際通貨基金(IMF)、国連農業機関(FAO)等を通じ、積極的に多国間協力に貢献してきている。

4.当面の動き

WTO改革の成果が問われる第12回WTO閣僚会議(議長国カザフスタン)は、11月末から1週間、ジュネーブのWTO本部で対面・オンラインのハイブリッド方式での開催が見込まれている。本年後半は、その他にも重要な多国間会議が目白押しだ。9月の国連総会、10月には米国が議長を務めるOECD閣僚理事会、G7貿易大臣第3回会合に続きG20首脳会議が控えている。11月にはAPEC首脳会議、気候変動締約国会議(COP26)がある。各国ともこれらの会議が提供する政治的決断の機会を「飛び石」として活用し、年末の成果につなげる発想で取り組んでいる。日本としても、国際貿易を巡る趨勢的変化を的確に認識し、多角的貿易体制を世界経済の実態にうまく適応させる観点から、WTO改革を各国との緊密な連携の下でWTO改革を引き続き主導していく考えである。

 

1. WTO改革の幅広い交渉分野や論点に関する包括的な論考として、『WTO改革の進展と収斂』国際貿易投資研究所(www.iti.or.jp/report_115.pdf)。また、WTOで目下活発に交わされている議論の現状に関し、外務省HP連載企画「なぜ、今WTO改革なのか」(www.mofa.go.jp/mofaj/ecm/it/page25_002061.html
2. 電子商取引ルールに関する交渉の現状に関し、岩田伸人『WTOデジタル貿易協定の行方』国際貿易投資研究所「フラッシュ」489号2021年7月8日(www.iti.or.jp/flash489.htm)。
3. デジタル経済に関する首脳特別イベントにおける「デジタル経済に関する大阪宣言」(日本語仮訳)2019年6月28日(www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/g20/osaka19/pdf/special_event/jp/special_event_01.pdf
4. 拙稿『世界貿易機関(WTO)の新型コロナ感染症対応』国際貿易投資研究所「フラッシュ」459号2020年4月26日(www.iti.or.jp/flash459.htm
5. 山田広樹『ワクチン増産に向け、WTOで知財を巡る議論が加熱』JETRO「地域・分析レポート」3月24日(www.jetro.go.jp/biz/areareports/2021/48d7cf40c1dd0dab.html
6. SDGs目標14.6は、「2020年までに、過剰漁獲能力や過剰漁獲につながる特定の漁業補助金を禁止し、違法・無報告・無規制(IUU)漁業につながる補助金を完全になくし、同様の新たな補助金を導入しない。その際、開発途上国や後発開発途上国に対する適切で効果的な「特別かつ異なる待遇(S&D)」が、世界貿易機関(WTO)漁業補助金交渉の不可欠な要素であるべきだと認識する」ことを目標に掲げている。
7. 山田広樹『正念場迎えるWTOの漁業補助金交渉、議長テキスト公開』JETRO「地域・分析レポート」5月(www.jetro.go.jp/biznews/2021/05/cf6f70ff22d8c22b.html
8. 農林水産省『野上農林水産大臣記者会見概要』2021年7月16日(www.maff.go.jp/j/press-conf/210716.html)。外務省報道発表『鷲尾英一郎外務副大臣のWTO漁業補助金貿易交渉委員会閣僚級会合への参加』同日(www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press6_000864.html
9. USTRプレスリリース「United States Announces Intention to Join WTO Initiative on Services Domestic Regulation, Support Conclusion of Negotiations by MC12」2021年7月20日(https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/july/united-states-announces-intention-join-wto-initiative-services-domestic-regulation-support
10. 拙稿『2020年WTO対日貿易政策検討会合の概要と意義』日本関税協会「貿易と関税」通巻809号2021年8月号
11. 川瀬剛志『WTO上級委員会危機と紛争解決手続』日本評論社「法律時報」91巻10号2019年9月
12. 在ベトナム日本大使館HP『日越共同イニシアティブ』2018年12月(www.vn.emb-japan.go.jp/itpr_ja/Jp_Initiative.html