フラッシュ281
2016年7月1日
 

米国のTPP批准作業はどこまで進んでいるか

 
滝井 光夫
(一財)国際貿易投資研究所 客員研究員
桜美林大学 名誉教授
 

大統領選挙の前半戦は終わったが、米国のTPP批准のための国内作業は、一体どこまで進んでいるのだろうか。

日本国内のメディアでは、その状況がまったくと言っていいほど伝えられていない。しかし、米国の貿易専門情報誌(注1)をみると、首都ワシントンではさまざまな動きが続いていることがわかる。今回は、この情報誌により6月末までの米政府、議会および関係業界の動きを紹介し、レームダック会期にTPP批准審議が行われる可能性を検討してみよう。

1.レームダック会期の批准に賭ける政府

オバマ政権の「2016年の前半までにはTPPを批准する」という構想は、上院の議事を取り仕切るマコーネル上院院内総務が選挙期間中の批准審議を拒否したため、実現不可能となった。選挙終了後となると、レームダック会期(過去の例を参考にすると、2016年11月8日から2017年1月3日までの間に開かれる)が、オバマ政権下では残された唯一のTPP批准審議の機会となる。オバマ大統領の任期は2017年1月20日の正午で終わるが、レームダック会期を逃せば、オバマ政権下でのTPP批准は不可能となる。

フロマン通商代表は、ペルーのリマで開かれたAPEC貿易大臣会合(5月17~18日)におけるTPP閣僚会議で、「大統領選挙投票日前のTPP批准審議は不可能となった。オバマ政権はレームダック会期での批准を目指す」との方針を初めて明らかにし、今後政府は、議員に対する説得工作、業界へのロビー活動、閣僚による米企業幹部への働きかけを強化し、TPP支持票を確保するよう最善の努力を尽くすと述べたといわれる。その後、6月20日の週に、同代表は米国内で「オバマ政権は、レームダック会期での批准に向けて、全力を傾注している」と公式に発言し、6月20日、ニューヨークの外交評議会における講演で、政府はTPP実施法案を起草中であると発表した。ただし、このTPP実施法案の起草作業には、上院財政委員会および下院歳入委員会の議員やスタッフは加わっていないため、USTR(米通商代表部)が単独で行っている内部作業にとどまっている。

また、フロマン代表は翌21日、ランド・コーポレーションのイベントで「TPP批准に失敗すれば、アジアだけでなく世界における米国の影響力は失墜する。TPPの早期批准は必須だ」と述べた。オバマ大統領およびルー財務長官も、6月20日に開かれた連邦政府による対米直接投資誘致活動「セレクトUSA」年次サミットで同様の発言を行った。また、日本、オーストラリア、ニュージーランド、シンガポールなどの駐米大使は講演などの場で、米国がTPPの批准に失敗すれば、米国に地政学的なリスクが発生すると警告を発した。

なお、これに先立つ4月末には、ハロルド・ブラウンからチャック・ヘイゲルまで、1977年以降の8名の歴代国防長官が連署した、早期のTPP批准を求める要請状が、上下両院の共和党議長、民主党副議長に送られている。また、ルー財務長官は民主党議員のTPP支持票を集めるため、TAA(貿易自由化によって影響を受ける労働者等を救済する貿易調整支援措置)を改善・強化する必要性を強調し、5月19日、ライカート下院歳入委員会貿易小委員長(共和党)は貿易促進権限法(TPA)の批准と同時に、このTAAを成立させる方針を明らかにしている。

業界もオバマ政権の要請に応えている。米国最大のTPP推進民間団体である「米国TPP連合」(U.S. Coalition for TPP)は、地元企業・農業団体など数百社の署名を添えて各州の連邦議員に、早期のTPP批准を訴える書簡を送っている。第1回目が5月23日付の書簡で、カリフォルニア、イリノイ、テキサスなど10州の連邦議員に、第2回目は6月23日付でミシガン、マサチューセッツ、ペンシルバニアなど20州の連邦議員に送られた。書簡が送られた上下両院議員は合計383名にのぼり、連邦議員総数535名の71.6%を占めた。一方、TPP反対派も黙っていない。TPP連合に対抗して、TPP反対の1,525団体が合同で議会にTPPに反対するよう要請状を送っている。

2015年6月に行われた2015年貿易促進権限法(TPA)の採決では、下院で28名の民主党議員が賛成し、218票(共和党議員は190名)という過半数ギリギリの賛成票を得て、ようやくTPAが成立した。このため、TPPを批准するためには、民主党議員の賛成票を28票からどの程度増やせるかに懸かっている。

2.レームダック会期の批准を渋る共和党幹部

オバマ政権はレームダック会期での批准に全力を尽くしているが、共和党指導部の意欲は低いようにみえる。

マコーネル上院院内総務は、5月1日、週刊農業専門紙アグリパルスとのインタビューで「TPP批准のための票決は非常に厳しい。すべての大統領候補者がTPPに反対しており、批准審議をめぐる政治環境は、わが上院在任中では最悪である」と述べた。さらにその1ヵ月後、6月1日の公共放送番組、チャーリー・ローズ・ショーでは「TPPは批准されなければならない。しかし、レームダック会期でTPP実施法案が否決されたら本も子もない。レームダック会期に実施法案を審議しなければ、来年発足する新議会でTPPを批准する可能性が残る」と述べている。また、5月初旬には「オバマ大統領が求めている年内批准に応えれば、オバマ大統領の花道を飾るだけだ」と本音を吐露している。

さらに次のような業界筋の見方が、4月中に伝えられた。「ヒラリー・クリントン前国務長官が次期大統領に当選すれば、マコーネル院内総務はレームダック会期でのTPP批准を許さないだろう。彼女が大統領に就任し、新議会でTPP実施法案を審議した方がよい。新議会でTPPが批准されれば、彼女は民主党議員および民主党支持者の支持を失い、批准されなければ、業界から批判されだけでなく、世界から米国の指導力が問われることになる。いずれにしても、これは共和党にとって政治的勝利だ」。なお、これはマコーネル議員本人の発言ではなく、あくまで業界筋の内輪話として伝えられている。

なお、クリントン候補は次期大統領に当選した場合、レームダック会期でのTPP批准審議を認めるのか否かとの質問に対して、「私はTPP協定に反対している。大統領選挙の前も後もだ」と回答している。クリントン候補の回答は、TPP反対派が各大統領候補者に送った質問状に対する回答だが、この回答は、クリントン候補がレームダック会期でのTPP批准審議に反対していると解されている。なお、クリントン候補の回答は5月6日に公開されたが、ホワイトハウスのアーネスト首席報道官は5月9日、政府はこの発言に影響を受けることはない、TPPの年内批准という政府方針に変更はないと答えている。

レームダック会期でのTPP批准を危ぶむ声は業界内にもある。5月25日、全米商業会議所は第45代大統領(つまり次期大統領、オバマ大統領は第44代)宛の公開書簡で、第45代大統領にTPP、TTIPなど貿易推進政策の遂行を求め、今年中のTPP批准に期待していないことを示唆している。一方、AFL-CIO(アメリカ労働総同盟・産業別組合会議)のトラムカ議長と上院財政委員会のブラウン議員(民主党、オハイオ州選出)は6月28日、貿易政策をめぐるAFL-CIOの会議で、レームダック会期にTPP批准審議を始めるのなら、我々はTPP実施法案を否決に追い込むことに成功するだろうと発言した。またAFL-CIOの支持を取り付けたクリントン次期大統領候補が、このAFL-CIOの方針を支持し、レームダック会期でのTPP審議に反対することも間違いないと報じられている。

3.遅々として進まない3問題の解決

こうした政治的思惑とは別に、主に共和党が重視するTPPの3つの問題がレームダック会期以前に解決していなければ、そもそもTPP実施法案をレームダック会期にかけることは不可能である。ケビン・ブレイディ下院歳入委員長(共和党、テキサス州選出)が挙げる3つの問題は以下のとおりだが、この3つは共和党の総意でもある。なお、ブレディ委員長は3問題が解決されれば、レームダック会期での批准審議に前向きだが、マコーネル院内総務はこれに同調していないようだ。

  (1) 生物製剤のデータ保護期間を12年に延長
  (2) 金融サービス業に対するコンピューター関連設備の現地化禁止規定除外の撤回
  (3) タバコのISDS除外からISDS適用への変更

なお、乳製品と豚肉、コメなどの業界はTPPの協定内容に満足していなかったようだが、フロマン代表は6月初旬、今やこれら関係業界はTPP協定に同意していると述べている(注2)。

結論を先に言えば、現時点で3つの問題はどれも決着していない。3番目のタバコのISDS適用問題は、葉タバコ産地であるケンタッキー州選出のマコーネル上院議員が主導しているが、オバマ政権は食品・医薬品局(FDA)の方針に従って決定したものだとして、マコーネル議員の要請を受け入れる意向はないと伝えられる。なお、ハッチ上院議員による6月中旬の見通しでは、タバコをISDSの対象に変更できなければ、8名以上の上院議員がTPPに反対し、下院でも13~16名の議員が反対に回るという。

生物製剤のデータ保護期間をTPP協定の5年ないし8年から米国法の12年に延長する問題は、ハッチ上院財政委員長が強く主張しており、3問題では最大の難問である。6月15日、ハッチ上院議員はオバマ大統領と初めてこの問題について、電話で話し合った。ハッチ議員は電話会談後、問題が解決したわけではいが、オバマ大統領は誠実にこの問題に対応している。この問題が解決されなければ、レームダック会期に批准審議ができないことは、彼らも承知していると語っている。また、ハッチ議員の側近も、この問題を解決せずに、批准審議に入るのは本末転倒だと語っている。

一方、フロマン通商代表は6月14日、データ保護期間を実質8年にすることを受け入れるよう議会に働きかけていると述べたが、ハッチ議員はこれを拒否している。生物製剤業界の弁護士は、データ保護期間の5年に追加の規制措置を加えて8年とする案については、議会や政府と話し合っても、どうすればそれが実現されるのか、はっきりしないと語っている(6月16日)。また、ハッチ上院議員は、「データ保護期間を12年とする問題は解決できないものではない。TPP協定本文を変更する必要もない。補完協定(side agreements)などの方法もある」と語っている。しかし、オーストラリアおよびチリ政府は生物製剤に関するTPP協定を変更する用意は全くないと主張し、オーストラリアのホッケー駐米大使は補完協定案を認めないと述べている。なお、7月2日はオーストラリアで総選挙が行われ、この問題も争点のひとつになっているといわれる。

一方、議会には、生物製剤のデータ保護期間を現行の12年から7年に短縮化する超党派法案(H.R.5573 、S.3094 )が6月23日に提出された。上院では上記のブラウン民主党議員と大物のマケイン共和党議員が共同提案者となっている。この法案が今議会で成立するかどうかは見通せないが、この法案がTPP批准審議に影響することは間違いない。なお、ブラウン上院議員は、6月28日、ハッチ上院議員がTPP批准に反対することはあり得ない。データ保護期間が12年とならなくとも、ハッチ議員が反対することはないと明言している。

次の金融サービス業の問題は、かなり進展がみられたようだが、決着するまでにはまだまだ時間がかかるようにみられる。

金融サービス業に対する現地化禁止規定とは、TPP参加国であるA国の金融サービス企業がTPP相手国のB国に進出して事業を行う場合、B国はB国製のコンピューター関連設備を設置するようA国の企業に要求してはならないという規定である。TPP協定の電子商取引章の第14・13条2は、電子商取引に現地化禁止規定を定めているが、金融サービス章の第11・11条2は金融サービス業に現地化禁止規定を認めていない。金融サービス業に現地化禁止規定が適用されなければ、自国とは仕様の異なるコンピューター関連設備の設置を進出先国から要求される可能性がある。このため、米国の金融サービス業界はこの現地化禁止規定の除外を撤回するよう求めている。

国外にある自国の金融機関のデータを掌握することは、自国の金融政策遂行のためも必要であるから、なぜ金融サービス業に現地化禁止規定を認めなかったのか、理解に苦しむが、米財務省は5月23日の週に、金融サービス業界および議会の関連委員会に対して、口頭で政府案の骨子を説明した。その内容は次のとおりである。

  (1)一部の例外を除き金融サービス企業に対するデータの現地化要求、国境を越えるデータフロー規制を全面的に禁止する。全業種に対するコンピューター関連設備の現地化要求を禁止する。規則制定のため米金融規制当局とTPP参加国との間で事前調整を十分に行い、問題が発生した場合は国家間の紛争処理規定を定める。

  (2)これら新たな規定は現在進行中のTISA(WTOのサービス貿易協定)、TTIP(環大西洋貿易投資協定)および米中投資協定に盛り込むよう交渉する。現行のTPP協定は変更せず、現状のままとし、業界が求めていた補完協定を結ぶ方法はとらない。協定の修正は将来のTPP協定見直しの際に行う。

オバマ政権は上記を骨子とする法文テキスト案を作成し、これを6月末までに大統領の付属機関であるサービス・金融産業諮問委員会および電子商取引、投資等に係る諮問委員会に配布して意見を求める予定である。成案がまとまれば、通商代表部はこれを7月に行われるTISA交渉に提案する。しかし、EUの消費者、デジタル著作権団体などはEU委員会に対して、EUのデータ保護体制と全く異なる米国案を拒否するよう求めていると伝えられているから、交渉がすんなり進むとはいい難い。

一方、TISAに加わっているTPP参加国は米国のほか、オーストラリア、カナダ、チリ、日本、メキシコ、ニュージーランドおよびペルーの7カ国で、ブルネイ、マレーシア、シンガポールおよびベトナムの4ヵ国はTISAに参加していない。これら4ヵ国については、上記の米政府案を二国間交渉で成立させると政府は述べている。6月末の時点では、成案が明らかにされていないため、関係業界では口頭説明がどの程度生かされているのか、4ヵ国との二国間交渉はどのように行われるのかなど、疑問を抱いているようである。また、当面TPP協定は変更しないという政府方針に対して、金融サービス業界には異論がないのか否かもはっきりしていない。

なお、米国のほとんどすべての業界が求めていたTPP参加国の為替操作と通貨安政策に対する強制力のある措置については、TPP参加国による共同宣言と2015年貿易円滑化・貿易執行法によって解決されたものと筆者は考えていたが、6月初旬までの段階で、米国自動車協議会(AAPC)およびフォード自動車は、依然としてTPP本体に為替操作国に対抗措置を盛り込むよう求め、TPPに反対する方針を崩していない(注3)。

4.再交渉はほぼ不可能

議会にも一部TPP協定の再交渉を求める声があるが、クリントン次期大統領候補は遂に6月21日、オハイオ州における演説で「米国民のためにならないTPPは再交渉すべきだ」と踏み込んだ。しかし、これまでフロマン通商代表はTPPの再交渉はしないと何度も明言している。また、日本を含め、TPP参加国で再交渉を受け容れるという国は全くない。ニュージーランドの首席通商交渉官としてシンガポールとの間でFTAを発効させ、これを基盤に貿易大臣としてTPP交渉を推進したティム・グローサー駐米大使は、各国で批准作業が進展している状況で、協定の再交渉はあり得ないと明確に否定している。

クリントン候補の求める再交渉の程度がどれほどのものか不明だが、普通に考えれば、相手国がカナダとメキシコの2ヵ国に過ぎないNAFTAの場合のように、あるいは米韓、米パナマ、米コロンビアのFTAのように、TPPで再交渉が進められるとは到底考えられない。再交渉を求めるクリントン候補、あるいはTPPからの脱退を主張するトランプ候補が次期大統領に当選した場合、議会がオバマ政権と歩調を合わせて、新政権成立前にTPPを批准してしまおうという方向に動くかどうか。その判断はまだ時期尚早に思われる。

再交渉問題とは別に、米国TPP連合を構成する7団体のうちビジネス・ラウンドテーブルを除く6団体はTPP参加各国の駐米大使に書簡を送っている。この5月4日付書簡は、各国政府が米国政府と協力し、米国の業界や議会が訴えるTPP協定の問題点を迅速に解決するよう求めたものだが、各国の駐米大使が、問題解決の責任は米国側にあり、我々にボールを投げられても困ると反論しているのは当然である。書簡は米政府に相談なく送られたようだが、救いを外国政府に求める米業界の窮状も、この書簡から伝わってくる。

5.レームダック会期でのTPP批准の条件

米国内にはさまざまな議論があふれているが、レームダック会期にTPPを批准するために、TPP実施法案の審議を行うには、3つの条件が満たされなければならない。まず第1に、上記の3問題が何らかの形で決着していること、第2に、9月にはTPP批准のための公聴会が行われること(TPAは実施法案審議の前に公聴会を開催することを義務付けていないが、これまでも公聴会は行われている)、第3に、最終的に議会に提出されるTPP実施法案を確定するため、議会と政府間で模擬審議(mock markup)が行われること、である。

2015年TPA法によれば、最終的なTPP実施法案の議会提出の前に、大統領は議会にTPPの最終テキスト、TPP実施法案の草案、TPP実施のための行政措置声明、および関連情報を議会に提出しなければならない。さらにこの提出前の少なくとも30日以内に、大統領は議会にTPPの最終テキストと行政措置声明の草案を提出することになっている。議会は大統領からの提出を受けて、行政措置声明を確定するとともに、TPP実施法案の政府草案について、下院歳入委員会および上院財政委員会とともに逐条的に検討する模擬審査を実施し、最終的な実施法案を確定することになる。

このためには、9月から公聴会などの作業を進めなければならない。もし、その日程を確保できなければ、レームダック会期でのTPP批准審議は不可能となる。下表は、最も新しい3件のFTAについて、その審議過程を示したものである。3件のFTAは2002年TPA法に従って審議されたが、TPP実施法案の審議も、ほぼこの手順に従って行われることになろう。

2002年貿易促進権限に基づく審議過程

(注) 実施法案審議期間がTPAで定めた90日を大幅に下回ったのは、オバマ政権が李明博大統領の米国到着前に米韓FTA実施法案を可決するよう議会に要請した結果、下院規則委員会が法案審議を90分に短縮し、3つのFTA法案を同時審議することとしたことによる。審議過程は2002年TPA法による。

(資料) House Report 112-237,238,239, USTR Home Page, Thomas( The Library of Congress) 等から筆者作成。

 

1.Inside U.S. Trade(日刊、電子版)の2016年4月16日から6月28日付までを使用した。
2.米業界の指摘する問題点については、拙著「容易ではない米国のTPP批准、米国の産業界、労働界は何を問題としているか」(国際貿易投資研究所『季刊国際貿易と投資』No.104、2016年夏号)を参照されたい。
3.共同宣言と2015年貿易円滑化・貿易執行法については、フラッシュ269「為替操作国に是正・対抗措置-ベネット・ハッチ・カーパー修正条項の制定」およびフラッシュ277「米財務省、外国為替政策報告書を発表-新設した『監視リスト』」を参照されたい。